Poziom 2 i 3 MiCA: rola ESMA i EBA w standardach technicznych i wytycznych

Kiedy mówimy “MiCA”, zwykle mamy na myśli jeden akt prawny — rozporządzenie (UE) 2023/1114 w sprawie rynków kryptoaktywów. W rzeczywistości samo rozporządzenie to jednak dopiero fundament. Ustala ogólne zasady, definicje i obowiązki, ale w dziesiątkach miejsc odsyła do przepisów bardziej szczegółowych, które mają dopiero powstać. Te szczegóły — na przykład dokładny format i treść białego dokumentu, sposób wykrywania nadużyć na rynku czy zasady wyliczania funduszy własnych emitenta stablecoina — nie znajdują się w tekście MiCA. Przygotowują je dwa europejskie urzędy nadzoru: ESMA oraz EBA.

Ten artykuł wyjaśnia, jak działa ta wielopoziomowa konstrukcja, czym różnią się standardy techniczne od wytycznych, jak ESMA i EBA dzielą się pracą oraz co cały ten mechanizm oznacza w praktyce dla polskiego użytkownika i przedsiębiorcy.

Trzy poziomy prawa unijnego

Regulacje rynku finansowego w Unii Europejskiej powstają zwykle w kilku warstwach. Ten model, wywodzący się z tzw. procedury Lamfalussy’ego, porządkuje sposób, w jaki ogólne przepisy są stopniowo uszczegóławiane.

• Poziom 1 to akt podstawowy — w tym przypadku samo rozporządzenie MiCA, przyjęte przez Parlament Europejski i Radę. Wyznacza ramy: definiuje kategorie kryptoaktywów, ustanawia obowiązek uzyskania zezwolenia, określa prawa posiadaczy. To poziom najbardziej ogólny i najtrudniejszy do zmiany.
• Poziom 2 to akty delegowane i wykonawcze, przyjmowane przez Komisję Europejską na podstawie projektów przygotowanych przez ESMA lub EBA. Należą do nich regulacyjne standardy techniczne (RTS) oraz wykonawcze standardy techniczne (ITS). Doprecyzowują one konkretne wymogi wynikające z rozporządzenia — na przykład to, jakie dokładnie informacje musi zawierać dany formularz albo jak liczyć określony wskaźnik.
• Poziom 3 to wytyczne (guidelines) i zalecenia wydawane bezpośrednio przez ESMA i EBA. Nie mają rangi rozporządzenia, lecz służą ujednoliceniu praktyki nadzorczej — wyjaśniają, jak organy krajowe i podmioty rynku powinny stosować przepisy w codziennej działalności.

Różnica między poziomem 2 a 3 jest istotna. Standardy techniczne po zatwierdzeniu przez Komisję stają się częścią prawa unijnego i obowiązują bezpośrednio, tak jak samo rozporządzenie. Wytyczne poziomu 3 działają inaczej — o czym za chwilę.

Projekty standardów nie powstają przy tym za zamkniętymi drzwiami. ESMA i EBA przygotowują je w otwartym procesie: publikują dokumenty konsultacyjne, zbierają uwagi od uczestników rynku, a dopiero potem przekazują gotowe projekty Komisji Europejskiej do formalnego przyjęcia. Dzięki temu ostateczny kształt przepisów uwzględnia praktyczne doświadczenia branży, a nie wyłącznie perspektywę regulatora.

Kto tworzy standardy: ESMA czy EBA

MiCA powierza prace nad przepisami wykonawczymi dwóm różnym urzędom, a podział między nimi nie jest przypadkowy. Wynika z tego, którym fragmentem rynku każdy z nich tradycyjnie się zajmuje.

ESMA (Europejski Urząd Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych) odpowiada przede wszystkim za obszar dostawców usług w zakresie kryptoaktywów (CASP) oraz za “inne” kryptoaktywa, czyli tokeny niebędące stablecoinami. To ESMA opracowuje standardy dotyczące działania giełd, platform obrotu i pośredników.

EBA (Europejski Urząd Nadzoru Bankowego) koncentruje się na stablecoinach — tokenach powiązanych z aktywami (ART) oraz tokenach będących e-pieniądzem (EMT). Ponieważ te instrumenty są funkcjonalnie zbliżone do pieniądza i depozytów, ich nadzór logicznie trafił do urzędu wywodzącego się z sektora bankowego.

Podział nie jest jednak sztywny. W wielu obszarach oba urzędy współpracują, a część standardów powstaje wspólnie — również w porozumieniu z Europejskim Bankiem Centralnym i EIOPA (urzędem nadzoru ubezpieczeń). Dotyczy to zwłaszcza kwestii przekrojowych, takich jak wymiana informacji między organami czy klasyfikacja kryptoaktywów.

Co regulują standardy ESMA

Zakres prac ESMA najlepiej pokazuje, jak drobiazgowe potrafią być przepisy poziomu 2 i 3. Do najważniejszych obszarów należą:

• Biały dokument (white paper) — jego dokładna treść, format i standardowe formularze, tak aby dokumenty różnych emitentów były porównywalne i czytelne dla inwestora;
• Wykrywanie i zapobieganie nadużyciom na rynku — standardy techniczne uszczegóławiające obowiązki podmiotów w zakresie monitorowania i zgłaszania podejrzanych transakcji (na podstawie art. 92 MiCA);
• Rozpatrywanie skarg klientów — procedury, którymi dostawcy usług muszą się posługiwać przy obsłudze reklamacji;
• Zarządzanie konfliktami interesów — zasady identyfikowania i ograniczania sytuacji, w których interes dostawcy usług mógłby być sprzeczny z interesem klienta;
• Wymogi dla platform obrotu — reguły dotyczące działania giełd kryptoaktywów, w tym przejrzystości i porządku obrotu;
• Ślad środowiskowy — wskaźniki i informacje o wpływie mechanizmów konsensusu na klimat i środowisko, które emitenci i dostawcy usług mają ujawniać;
• Prowadzenie rejestrów — sposób, w jaki podmioty mają dokumentować swoją działalność.

Każdy z tych obszarów w tekście samego rozporządzenia zajmuje zwykle kilka zdań. Standard techniczny albo wytyczna rozwijają je do konkretnych, mierzalnych wymogów.

Co regulują standardy EBA

Prace EBA koncentrują się na stabilności emitentów stablecoinów i bezpieczeństwie środków posiadaczy tokenów. Najważniejsze obszary to:

• Fundusze własne emitentów ART i EMT — metodyka wyliczania minimalnego kapitału, który emitent musi utrzymywać niezależnie od rezerwy aktywów;
• Rezerwa aktywów — szczegółowe zasady jej składu, wyceny, przechowywania i zarządzania płynnością, tak aby faktycznie pokrywała zobowiązania wobec posiadaczy;
• Plany naprawy i wykupu — wymogi wobec dokumentów, które opisują, jak emitent zachowa się w sytuacji kryzysowej i jak przeprowadzi uporządkowany wykup tokenów;
• Znaczące tokeny — kryteria uznawania ART i EMT za “znaczące” oraz dodatkowe, surowsze obowiązki, którym takie tokeny podlegają, gdy nadzór nad nimi przejmuje EBA.

To właśnie te standardy przekładają ogólne deklaracje MiCA o “pełnym pokryciu” i “ostrożnym zarządzaniu” na konkretne liczby, limity i procedury, które emitent musi wdrożyć.

Wytyczne poziomu 3: “stosuj albo wyjaśnij”

Wytyczne ESMA i EBA mają szczególny charakter prawny, który bywa źródłem nieporozumień. Nie są bezpośrednio wiążącym prawem w takim sensie jak rozporządzenie czy standard techniczny zatwierdzony przez Komisję. Obowiązuje wobec nich jednak mechanizm nazywany zasadą “stosuj albo wyjaśnij” (ang. comply or explain).

Działa on następująco: po wydaniu wytycznej każdy krajowy organ nadzoru — w Polsce ma nim być KNF — musi zadeklarować, czy będzie się do niej stosował. Jeżeli organ nie zamierza jej przestrzegać, ma obowiązek publicznie to uzasadnić. W praktyce oznacza to silną presję na zgodność: milczące pominięcie wytycznej nie jest opcją, a odstępstwo trzeba otwarcie wytłumaczyć. Podobnie podmioty rynku — emitenci i dostawcy usług — mają dokładać wszelkich starań, by wytycznych przestrzegać.

Dzięki temu wytyczne, choć formalnie “miękkie”, w rzeczywistości bardzo mocno kształtują sposób, w jaki MiCA jest stosowana. Dla przedsiębiorcy działającego na rynku kryptoaktywów lektura wytycznych ESMA i EBA jest więc równie ważna jak lektura samego rozporządzenia — to w nich znajdzie odpowiedź na pytanie, jak konkretnie spełnić dany obowiązek.

Rejestry ESMA: narzędzie weryfikacji dla użytkownika

Jednym z bardziej praktycznych efektów prac ESMA są publiczne rejestry przewidziane w art. 109 MiCA. ESMA prowadzi ogólnodostępny, aktualizowany wykaz obejmujący między innymi:

• opublikowane białe dokumenty kryptoaktywów,
• dostawców usług w zakresie kryptoaktywów (CASP), którzy uzyskali zezwolenie,
• emitentów tokenów powiązanych z aktywami (ART) i tokenów będących e-pieniądzem (EMT).

Dla zwykłego użytkownika to konkretne narzędzie. Zanim powierzy się środki jakiejś giełdzie albo kupi stablecoin, można sprawdzić w rejestrze, czy dany podmiot rzeczywiście działa legalnie w ramach MiCA. Brak wpisu przy podmiocie, który twierdzi, że jest autoryzowany, to wyraźny sygnał ostrzegawczy.

Po co ta cała architektura: konwergencja nadzorcza

Można zapytać, dlaczego Unia nie zapisała wszystkich szczegółów od razu w jednym akcie. Odpowiedź kryje się w pojęciu konwergencji nadzorczej.

Celem MiCA jest, aby te same przepisy były rozumiane i stosowane tak samo we wszystkich państwach członkowskich. Gdyby każdy krajowy organ interpretował ogólne sformułowania rozporządzenia po swojemu, powstałoby ryzyko arbitrażu regulacyjnego — przenoszenia działalności do państw o łagodniejszej wykładni przepisów. Wspólne standardy techniczne i wytyczne redukują to ryzyko: ustalają jedną, precyzyjną wersję wymogów obowiązującą od Lizbony po Helsinki.

Dodatkowa zaleta praktyczna to elastyczność. Rynek kryptoaktywów zmienia się szybko. Aktualizacja standardu technicznego lub wytycznej jest znacznie prostsza i szybsza niż nowelizacja samego rozporządzenia, która wymaga zaangażowania Parlamentu i Rady. Dzięki temu ramy MiCA mogą nadążać za rozwojem technologii bez otwierania za każdym razem pełnej procedury legislacyjnej.

Co to oznacza dla polskiego rynku

Dla podmiotu działającego w Polsce cała ta konstrukcja przekłada się na kilka praktycznych wniosków.

Przede wszystkim sam tekst MiCA to za mało. Emitent stablecoina czy dostawca usług, który chce działać zgodnie z prawem, musi śledzić nie tylko rozporządzenie, ale też odpowiednie standardy techniczne oraz wytyczne ESMA i EBA. To w nich zapisane są operacyjne szczegóły — od formatu dokumentów po metody wyliczeń kapitałowych.

Nadzór ma przy tym charakter warstwowy. Bieżącą kontrolę nad podmiotami z siedzibą w Polsce ma sprawować KNF, którego formalnie wyznaczy dopiero krajowa ustawa o rynku kryptoaktywów (do połowy 2026 r. wciąż nieuchwalona) — działa on jednak w oparciu o wspólne europejskie standardy i deklaruje, czy stosuje poszczególne wytyczne ESMA i EBA, więc ich treść realnie wyznacza polską praktykę nadzorczą.

Dla zwykłego użytkownika najważniejszym efektem tej architektury są wreszcie przejrzystość i porównywalność. Ujednolicony biały dokument, publiczne rejestry i wspólne zasady sprawiają, że kryptoaktywo legalnie oferowane w Unii można zweryfikować według tych samych kryteriów, niezależnie od tego, w którym państwie ma siedzibę jego emitent. To właśnie miała osiągnąć wielopoziomowa budowa MiCA — i to ona odróżnia uregulowany rynek od dawnej, nieprzejrzystej rzeczywistości sprzed wejścia rozporządzenia w życie.